导语

法治一直是中国的热点议题。早前发生的陕西千亿矿权案引爆中国舆论，近期中共出台的《中国共产党政法工作条例》也引起多方关注。很多人认为，这一文件对于中国法治进程有着举足轻重的意义。该文件究竟意味着什么，有怎样的新变化?政法系统的变化又与中纪委以及中监委有着怎样的关系。对此，多维新闻采访了武汉大学法学院教授秦前红。以下为采访实录。

多维

2019年1月，中共中央印发了《中国共产党政法工作条例》(以下简称《条例》)。这一条例给中共政法系统的工作提供了很多系统性的具体可循的章程。有观点认为，政法系统从之前一个相对务虚的组织形式，变得实体化。对此你怎么看?

秦前红教授

从条例的内容来看，确实有你所说的那种情况。在中共建国初期，就有政法委功能和形式的机构。在过去几十年里，各方对政法组织的定位、功能、角色一直存在争议。与之相应，政法委组织的功能如何固化，是从事政法工作的一代代人都在思考的问题，也一直在呼吁出台一个文件或党内法规。 这样的呼吁以前都没有达成。现在可能是中央决策层对政法委有了一些新的认识，也可能与当下政法委负责人自己的一种期待和努力有关系。因此这个《条例》很快就出来了。 《条例》的出台对政法委而言是很大的变化。一个重要的方面是职能的变化，明确了中共领导政法单位履行专政职能、管理职能和服务职能。 其中，“专政职能”的提出让人感到一点意外。因为这个语词是很多年前才常用的语词。尽管中国现行《宪法》规定了中国是一个“人民民主专政”的国家。 1982年修宪的时候，对使用“专政”这个词是有争议的，想用“人民民主”这样的表述，但是后来还是用了“专政”。不过在一般的法律、法规、规定和文件里面，都是用其他的话语形式来代替专政，比如“打击敌人”、“惩罚犯罪”等等。 《条例》有些表述也有一些比较大的变化。比如《条例》明确提出了党对政法工作的“绝对领导”。过去讲“绝对领导”，主要是用在讲中共对军队的“绝对领导”，在其他的领域一般不提“绝对领导”。而且在十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定里，在法律方面的表述是“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”。现在《条例》强调的“绝对领导”当然要贯彻，不过就需要把它的意涵解释清楚。 我认为可能有两种理解。第一，《条例》提了“绝对领导”之后，又提了“全面领导”。那么“绝对领导”是不是主要是指的就是“全面领导”。就像之前中共有关领导人或有关文件所说的“东西南北中，党是领导一切的”，这样的一种涵义。 第二个，“绝对领导”当然是指一个排他性的领导，必须只有中共领导。有一个很有意思细节，《条例》讲政法是中央的事权。“绝对领导”和“全面领导”，都只表述在“党中央的领导”内容之中，在有关地方的表述里则只是使用了“地方党委对政法工作的领导”这样的说法。 我认为这里面可能有一个问题。“党的领导”难免会面临党的人格化的问题。具体来说，在某一个地方、某一个行业，是通过一个具体党组织组织或一个具体党的领导人来体现党的领导的。那么作一个不恰当的比喻，如果一个地方的党组织或领导人也去讲“绝对领导”，那就麻烦了，那会对党的集中统一领导造成巨大困扰。原效果了。

多维

提“绝对领导”可能是有保障中央权威的用意。

秦前红教授

对。的确有保障中央权威的作用。因为一方面提了政法是中央的事权，第二提了“绝对领导”。“绝对领导”是要通过一个具体的载体、具体的组织来实现的。“中央绝对领导”是可以的，但是把“绝对领导”理解为地方的各级党组织、行业的各级党组织都要“绝对领导”，那么一个后果是违背中共的民主集中制传统，另一个后果是不能保证党的高度统一。

多维

我们注意到，《条例》里面有一个很大的变化，明确了政法委需要向中共中央和总书记请示报告工作，最高法与最高检也需要向中共中央报告工作。改变了在周永康时代，最高法与最高检都是向中央政法委汇报工作。为什么会有这样的调整?

秦前红教授

中共十八大以来，一直在强调“四个意识”、“四个全面”，“两个坚决维护”。尤其是在提及两个“坚决维护”时，提到要维护中共中央的权威和以习近平总书记为核心的一种权威。这个《条例》充分地体现了这样的意思。 另外，规定最高法、最高检向中央汇报，从“党的领导”的逻辑来说也更顺畅一点。政法委毕竟是党的一个工作部门，而且在以往中共的发展历史里面，在中国的法治进程中，都出现过一个问题，即政法委权力过大以后，会过多地协调案件、干预个案，形成冤假错案的问题。另外政法委的权力如果过于强大，也可能会出现像周永康那样的情况，造成中共领导层被分解、被碎片化的情况。

多维

中共要强化中央权威确实很重要，也有现实合理性。不过就如你刚才提到的，政法委干预个案的情况。近期再陕西千亿矿权案里，也看到了干预司法的情况。而这种情况的背，其实也隐含着中共党政关系的问题。中共在80年代曾经提到过“党政分开”的说法，现在似乎已经不再说了。

秦前红教授

“党政分开”是中国现行八二宪法修改时候追求的一种精神。至少在中共十八大以前，在处理党政关系的时候，都把“党政分开”作为一个目标。十八大之后，对党政关系有了新的认知。首先，中共高层认为在中国的现实情况下党政是分不开的;其次，就是过于强调“分开”以后，不利于加强和维护党的权威。所以在十八大之后，中共就提出没有“党政分开”，只有“党政分工”而已。 还有一个点。过去宪法和法律在表现党政关系的时候，是采用了一种暗写的方式，比如写在了宪法的序言里，或者通过“无产阶级专政”、“工人阶级领导”等来间接表述，因为按中共党的建设理论，工人阶级的领导是通过她的先锋队即共产党来实现的。这是一种比较间接、隐晦的方式。 现在宪法修改，是把党的领导直接写进宪法第一条第二款里面了。政法委的工作条例提到了要根据党章和宪法来予以制定，这是一种新的表述方式。 另外，结合新一轮的党政机构改革，大力强调采取合署和合并的方式办公。所以，至少从十八大后的各种决议、法律修订、具体的党政关系实践上来看，现在不强调党政分开，或者党政分开不是处理党政关系的价值坐标。

多维

关于党应该怎样领导一个问题，我们之前采访了一些学者。有观点认为，党不需要渗透到各种领域去领导一切，而是通过在人大里的领导，把党的意志以法律的形式上升为国家的意志，实现党的领导。对此你怎么看?

秦前红教授

对于“党的领导”的含义，其实还需要有进一步的理论研究。有一种说法是，“党的领导”是针对社会层面来说的，而“执政”主要指党和国家机关之间的关系，以此把“领导”和“执政”的概念区分开。如果接受这么一种认识，执政必须或者主要是通过人大去执政，人大就是最重要的载体，只有这样才能实现中共致力追求的党的领导、人民当家作主、依法治国三者的统一。 通过人民代表大会制度保证党的意志的贯彻，保证党的人事任免安排、党的决议能够得到充分落实，实现“党的领导”。这是一种理解方式。 对于国家机关之外的社会组织、社会团体、民主党派，“党的领导”可能就是思想领导、政治领导。它要求：第一要有一个先进的思想体系，第二要有好的政治路线。当然也要有一些必要的组织体系，重要的组织的负责人，通过党保持人事任免等方面进行掌控或者是主导。 但是领导不是面面俱到、事无巨细。如果所有的都去管，又可能会面临两个问题，一个是管不了，一个是管不好。并且有可能挫伤、遏制其他社会主体本来应该有的主动性、积极性、必要的活力，也不符合社会功能划分和功能优化的基本机理。

多维

关于这次政法工作条例的出台，其实是对政法相关工作的制度化。在你看来，还有哪些可待改进和完善的地方?

秦前红教授

对。这个《条例》，解决了一个问题。先前政法工作无章可依、无规可随，就是既没有规定，也没有章程，导致政法工作有时候手足无措，不知道该怎么办。《条例》的出台一定程度上解决了这个问题。 但是《条例》毕竟又是一个原则性、抽象性的东西，带来了新的不确定，不同的理解可能会导致不同的做法。另外，《条例》还要跟党章，跟十八大以来历次全会决议联系起来做一些解释。因为若不具体化解释会很引起一些困扰。比如《条例》规定政法委还要对重大事项进行协调处理，但是这种协调和处理到底是什么意思?再比如，各级政法委和公检法的具体关系是什么样的。政法委可以管理公检法的人事，绩效评估，还是重大案件由政法委主导、协调?会不会与十八届四中全会讲的“司法领域内去行政化”有矛盾?对于这些问题只看这个条例是看不清楚的。

多维

在之前最高法卷宗丢失案件中，成立了一个调查机构，由政法委牵头。外面有很多人感到意外，为什么不是中纪委或监察委，你怎么看?

秦前红教授

这个从两个层面讲。一个还是我在前面提到了，因为信息不对称，而这个是中共中央的决策，这个决策是基于什么样的信息、什么样的情况做出的，我们不清楚，就不好提，没办法去议论，去说三道四。 第二从正常的程序上，确实有你刚才说的问题。这种调查可能走两个程序合适一点。一个是，按照宪法71条的规定，人大常委会有特定问题调查权。人大是可以对一府两院有监督权力的。这里可以解读是对法院监督提供正当性。因为最高法是终审裁判，若还需要有一个另外机构去监督，则一定要满足民主正当性。在中国的体制下，人大的监督是有民主正当性的。 还需从法治层面去理解对法院权力的监督，需要保证法律的安定性。所以这种情况下，我们的宪法有一种制度的空间，就是人大可以去监督它。怎么监督?用特定问题调查。从反腐败的角度，假如里面有违纪违法的问题，当然是中纪委、国监委去调查更合适了。因为这就是一个反腐败查违纪违法的专门机构，调查不仅名正言顺，还高效权威有力。 但里面特定案件里面，可能牵扯到各种各样的情况。在一个个案里面，可能有某种意义的考量，觉得由中纪委等方面去牵头可能有不便利之处，或有别的因素。

多维

近几年中共在国家和地方政府机构中新设立了监察委，在人大下，由此前的一府两院变为一府两院一委。该如何理解新设立的监委和政法委之间的关系，尤其是在这次政法工作条例公布之后。

秦前红教授

这种关系可以从多种角度进行解读。 第一，监委是一个国家机构，这是中国政权组织形式一个巨大的变化。过去是人民代表大会制度下的一府两院，现在是一府一委两院。而政法委是党的一个工作机构。 第二，因为国监委是跟党的纪委合署办公的机构，是个特殊任务的机构。纪委是一个政治机构，也是中共的重要组织机构。政法委则是中共的一个工作部门。所以政法委与纪委是工作部门和组织机构的关系。 从党章的具体规定来看，纪委在党内的地位是高于政法委的地位的。

多维

中纪委书记是政治局常委，中央政法委书记是政治局委员。

秦前红教授

从纪委的功能定位来看，根据党章规定，纪委是可以监督同级党委的，所以中纪委可以监督党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常委。 政法委跟同级党委只是一个领导和被领导的关系。

多维

国监委成立后有两种说法，一个是为限制纪委的权力，毕竟纪委“双规”为人诟病许久。监委的设置可以让纪委在对一些非官员的处理上有了制度上的限制，而非无章可循。但也有扩权之说，因为纪委主要是负责对的监督，监委涉及到所以公职人员了。

秦前红教授

我不大接受这样的认识角度。谈不上监委和纪委之间有一种扩权和限权的问题。本来就是一体两面嘛。两者实质上就是一个机构。 当然，过去从纪委的定位来讲，只管党内的一种事务，现在与监委合署办公后，可以把职权范围扩展到国家事务，甚至是社会事务，企业管理事务。从这个意义上讲或许可以理解“扩权”。

多维

我们注意到，政府的界别是比国监委的级别是高半格的，这样的定位，监委如何监督?

秦前红教授

首先，两者在宪法地位的平等的。按照宪法和法律规定，一府一委两院的宪制地位平等。其次，从实际的政治定位来看，要根据上述国家机关各自领导人在中共党内的身份和等级定位来判断。国监委主任是是副国级，同时在中共内是政治局委员，与国务院总理的正国级级别以及政治局常委身份相比，的确是低的。 但同时可以从这个角度去说。由于监委是与中纪委合署办公的，就不能只看国监委主任，中纪委书记是政治局常委级别。所以，级别也并非就低。

多维

《监察法》的规定，监察委拥有监督、调查和处置三类职责，其中仅调查就包括询问、讯问和谈话;收集和调取证据;查询和冻结各种动产;调取、查封和扣押各类财物、文件和信息;搜查和勘验、含技术侦查;以及通缉和限制出境等共15项执法权，加上可自行限制人身自由、进行拘押的留置权，监察委的权力范围可谓空前之大。 有分析称，它的权力范围巨大、监察对象广泛，且受限制和监督的力度有限。留置被调查人时无需其他机关批准，且留置范围不止嫌疑人，还包括涉案人员……在实际运行中，它是否具有超级权力?是名副其实的嘛?如果是，哪些机构可以限制其权力乱用。

秦前红教授

实际上监委就是一个位高权重的超级权力机关。但是都是来自宪法和法律的赋权，这是中共中央的顶层设计，反腐败需要一个高效权威的机构，必须要保证有足够的权力，能够拥有高效的反腐败程序制度。设计初衷就是这样的。 当然还是存在谁来监督监察委的问题。存在两个方面的监督：一个是外部的监督，监察法规定，人大拥有监督职责，政协也有民主监督责任，也存在普通民众的监督。另外还包括各级党组织对监督的领导，这其实也是党内监督的形式。还有一种情况，是在办案过程中，监察委会与法院、检察院或者公安机构、海关等部门要保持相互制约的关系。另外，还有内部的控制，需要执行办案的相对严格的内部程序。 当然我们现在更应该讨论的不是有没有对它的监督，而对它的监督是是否有力，是否足够强大。

多维

以上提到的似乎不太有力。

秦前红教授

的确需要考虑对监察委权力的限制。我们现有的监督措施，能够去监督它吗?如果不能监督，如果监委滥用职权，会造成什么危害，也是有这种担心的。 首先，这的确是社会层面的忧虑。从去年3月通过监察法，到现在大概有一年的时间，中共在此过程中不断发现问题并会不断地去纠正。包括这一次中纪委会议上，我注意到习近平的讲话里面除了讲各级纪委反腐败的成绩外，特别提到了打铁也要自身硬，要防止灯下黑。防止的措施里面就有所强化。监委不是不受控制的权力，同级党委对其有限制，例如重大事项要向同级党委请示汇报。当然实际效果怎么样，也要有一个观察和总结的阶段。